Najnoviji pokušaj da se radikalno promeni pristup i problem konačno reši bilo je donošenje zakona o ozakonjenju 2015. godine. Tada se već procenjivalo da ima oko 1,5 miliona bespravnih objekata, a u vreme usvajanja izmena i dopuna tog zakona u novembru 2018. godine govori se već o dva miliona bespravnih objekata koje treba ozakoniti
Fenomen koji decenijama opterećuje i sputava opštine i gradove u Srbiji je nelegalna, bespravna gradnja. Izgradnja objekata bez potrebnih građevinskih dozvola, urbanističkih uslova, a često i bez na stručan i odgovarajući način izrađenih projekata. Ova pojava, koja se ponekad naziva i divlja gradnja, karakteristična je za neuređena, siromašna i nerazvijena društva. Neformalna naselja postoje u mnogim zemljama sveta i procenjuje se da oko milijardu ljudi živi u nelegalnim objektima. Države koje nastoje da uspostave vladavinu prava, socijalno i ekonomsko blagostanje i da omoguće uređen i pristojan život za svoje stanovnike moraju naći načina da bespravnu gradnju suzbiju ili bar svedu na minimum, a već ranije izgrađena nelegalna naselja infrastrukturno opreme, urbanistički isplaniraju i uvedu u koliko-toliko zakonite okvire.
Zakonska rešenja i pomeranje rokova
Razlozi za bespravnu gradnju nikada nisu bili samo slabost nadležnih inspekcija i neažurnost uprave. Čak i u vreme socijalističke vlasti, kada je strogost i efikasnost represivnih organa države bila mnogo veća nego danas, a gotovo kompletna građevinska industrija bila u državnim rukama kao deo planske privrede, posebno na obodima velikih gradova, na njivama i utrinama nicale su privatne kuće i čitava „divljaˮ naselja. Velike i nagle migracije stanovništva, prvo sa sela u gradove, a kasnije i sa Kosova i Metohije i iz Jugoslovenskih Republika iz kojih se stanovništvo bežeći od pritisaka i ratova iseljavalo u Srbiju, stvorile su velike i nagle potrebe za stambenim i poslovnim prostorom, potrebe koje nisu mogle biti zadovoljene redovnom, propisnom izgradnjom. Spori i složeni postupci izrade urbanističkih planova, komplikovana, skupa i često previše birokratizovana procedura dobijanja građevinskih i upotrebnih dozvola, stalno prisutna korupcija i popuštanje moralnih i pravnih stega uslovili su pravu eksploziju bespravne gradnje tokom osamdesetih i devedesetih godina dvadesetog veka. Neuspešni i nedovoljno osmišljeni pokušaji da se ta plima nelegalne gradnje zaustavi i stavi u zakonske okvire kroz proces tzv. legalizacije produžili su doba divlje gradnje i tokom prve dve decenije dvadeset prvog veka.
Prvi zakon koji je trebalo da zaustavi bespravnu gradnju i propiše okvire za legalizaciju do tada izgrađenih objekata bio je Zakon o posebnim uslovima za izdavanje građevinske odnosno upotrebne dozvole iz 1997. godine. Tada se govorilo o više stotina hiljada do tada izgrađenih objekata bez dozvole. Zatim je ovaj veliki problem trebalo da reše nova i sve „boljaˮ zakonska rešenja iz 2003, 2006, 2009. i 2011. godine. Pet puta su pomerani rokovi, umanjivane propisane naknade i takse, olakšavana procedura. Bespravna gradnja je proglašavana za krivično delo, zabranjivano je priključivanje takvih objekata na struju, vodovod i infrastrukturne mreže, pretilo se masovnim rušenjem. Rušenje objekta bez dozvole uvek je bilo predviđeno zakonom ali je, s obzirom na masovnost ove pojave i složenost posledica koje doslednija primena mere rušenja izaziva to pre bio izuzetak nego pravilo.
Sa druge strane, malo je pojava koje nanose toliko štete i ostavljaju toliko trajnih negativnih posledica po društvo. Bespravna gradnja trajno menja i uništava prostor i umanjuje buduće razvojne mogućnosti. Bespravna gradnja smanjuje kvalitet života stanovnika, ugrožava životne uslove u smislu osunčanja, saobraćaja, parkiranja, pristupa, buke… Sve to izaziva sukobe među građanima i podriva njihovu veru u snagu i pravičnost državne i lokalne vlasti.
Legalizacija i(li) ozakonjenje
Najnoviji pokušaj da se radikalno promeni pristup i problem konačno reši bilo je donošenje zakona o ozakonjenju 2015. godine. Tada se već procenjivalo da ima oko 1,5 miliona bespravnih objekata, a u vreme usvajanja izmena i dopuna tog zakona u novembru 2018. godine govori se već o dva miliona bespravnih objekata koje treba ozakoniti.
Brojni su razlozi zbog kojih dosadašnji zakoni o legalizaciji nisu imali većeg uspeha. Najočigledniji je bio nedostatak motivacije vlasnika bespravnih objekata da uđu u složen i skup proces legalizacije. Ukoliko su mogli da svoj objekat koriste, odnosno žive i rade u njemu, da budu priključeni na infrastrukturu i da ga čak prodaju, iznajmljuju i nasleđuju bez legalizacije i bez plaćanja ne malih naknada, zašto bi ga uopšte legalizovali? Pretnja masovnim rušenjem stotina hiljada nelegalizovanih objekata nije nikada delovala kredibilno niti je bila realna. Druga ozbiljna prepreka masovnoj legalizaciji bila je imovinsko-pravne prirode. Objekat koji je vlasnik sagradio na svojoj zemlji, ili na zemljištu čiji je legalni korisnik, za koji je možda i mogao da dobije dozvolu da je želeo da se pozabavi time i da plati dažbine je zapravo nezakonita gradnja koja se može kasnije lako staviti u zakonske okvire izdavanjem naknadne dozvole. Nažalost, veliki broj objekata je zapravo rezultat protivpravne, nedopuštene gradnje na tuđem zemljištu, na zemljištu na kome je gradnja zabranjena, u zaštićenim područjima ili koridorima na kojima je planirana izgradnja javnih ili infrastrukturnih objekata, puteva i sl. Takvi objekti zapravo i nisu mogli biti legalizovani. Novi zakon donekle rešava te probleme. Razlika u terminu legalizacija i ozakonjenje nije slučajna. Dok se pod legalizacijom podrazumevalo naknadno pribavljanje svega onoga što je bilo neophodno za redovnu dozvolu, imovinsko-pravnog osnova, pregledanog i odobrenog projekta, tehničkog prijema, plaćene naknade za uređenje građevinskog zemljišta – doduše sa značajnim popustima, pod ozakonjenjem se podrazumeva mnogo jednostavnija i brža procedura. U postupku se pribavlja izveštaj o zatečenom stanju objekta čiji sastavni deo je i elaborat geodetskih radova za nezakonito izgrađeni objekat, što predstavlja jedini geodetsko-tehnički dokument potreban u postupku ozakonjenja. Umesto naknada za uređenje građevinskog zemljišta koje su oni koji su gradili legalno, sa dozvolama, plaćali i po nekoliko desetina hiljada dinara po M2, za ozakonjenje je zakonom propisana taksa. Do 100m2 taksa je svega 5.000 dinara, do 200m2 je taksa 15.000 dinara, do 300m2 je 20.000 dinara, za kuće preko 300m2 je 50.000 dinara. Za veće zgrade do 500m2 je 250.000 dinara, do 1000m2 je 500.000 dinara, do 1500m2 je 1.000.000 dinara, i sve preko 1500 m2 je 3.000.000 dinara. Osim toga, za razliku od naknade koja je u celosti pripadala lokalnoj samoupravi i bila namenski prihod koji se koristi za uređenje građevinskog zemljišta i izgradnju infrastrukture, taksa za ozakonjenje se prenosi u iznosu od 70% u korist jedinice lokalne samouprave na čijoj teritoriji se nalazi nezakonito izgrađeni objekat i u iznosu od 30% u korist budžeta Republike Srbije, odnosno u korist budžeta Republike Srbije u iznosu od 15% i u korist budžeta autonomne pokrajine u iznosu od 15%, ako se nezakonito izgrađeni objekat nalazi na teritoriji autonomne pokrajine. Na ovaj način, lokalne samouprave su ostale uskraćene za velike iznose sredstava koje je trebalo da ulože u komunalno opremanje nelegalnih naselja, ali i ostalih delova opštine. Ozakonjeni objekat, za razliku od legalnog ili legalizovanog, ne mora da ima pregledani i odobreni projekat niti tehnički prijem, što zapravo znači da postoji određeni rizik prilikom korišćenja takvog objekta jer nema garancije da je siguran, stabilan i ispravnih instalacija. Zbog toga se prilikom upisa ovih objekata u katastar upisuje i zabeležba da je u pitanju naknadno ozakonjeni objekat.
Važan zadatak za opštine i gradove
I pored ovih velikih olakšanja procedure i umanjenja iznosa takse, praksa pokazuje da ni ozakonjenje, slično kao i ranije legalizacije, ne teče brzinom i obimom koji su zakonodavci očekivali. Biće potrebno još napora, još zakonskih izmena i prilagođavanja da bi se ogroman broj bespravnih objekata podignutih tokom prethodnih decenija ubacio u legalne okvire i u zemljišne i poreske evidencije.
Ovaj obiman i veoma složen posao ozakonjenja i legalizacije koji je pre svega zadatak lokalnih samouprava, neće imati smisla ukoliko se istovremeno ne stvore uslovi i okolnosti koje će, jednom za svagda, ukinuti, odnosno svesti na minimum svaku budući nelegalnu gradnju. Da bi se ovo ostvarilo, neki preduslovi su već tu. Digitalizacija i uvođenje elektronske procedure izdavanja lokacijskih, građevinskih i upotrebnih dozvola u velikoj meri je olakšala i ubrzala proceduru i izbacila koruptivne i birokratske elemente prisutne u ranijim procedurama. Digitalizacija katastra i osnivanje Nacionalne infrastrukture geoprostornih podataka takođe u velikoj meri doprinosi efikasnosti i transparentnosti. Na lokalnim samoupravama je važan zadatak da što je moguće brže u i što većoj meri pokriju svoje teritorije prostornim i urbanističkim planovima i da obezbede planski, saobraćajno i komunalno opremljene lokacije za buduću gradnju. Jedino ukoliko se učini da legalno graditi bude moguće, jednostavno, brzo i ne previše skupo, a istovremeno se pojača rad i efikasnost inspekcijskih službi, pooštri kaznena politika i nelegalni objekti se ruše već na početku izgradnje, ovaj višedecenijski problem, rak rana srpske lokalne samouprave i razvoja, biće najzad rešen.
