Lokalne jedinice državne uprave su ovlašćene da intervenišu i sprovode mere kako u oblasti tzv. tvrde – fizičke infrastrukture, tako i u oblasti meke infrastrukture – odnosno infrastrukture koja se odnosi na ekonomske, socijalne, poslovne, obrazovne, zdravstvene i druge oblasti života i rada u opštinama i gradovima.
Lokalne samouprave u Srbiji poseduju jasne nadležnosti i odgovornosti kada su u pitanju intervencije u oblasti infrastrukture. Ove nadležnosti uređene su Zakonom o lokalnoj samoupravi i obezbeđuju donošenje mera i propisa kojima se upravlja lokalnom infrastrukturom. Ove jedinice državne uprave su ovlašćene da intervenišu i sprovode mere kako u oblasti tzv. tvrde – fizičke infrastrukture, tako i u oblasti meke infrastrukture – odnosno infrastrukture koja se odnosi na ekonomske, socijalne, poslovne, obrazovne, zdravstvene i druge oblasti života i rada u opštinama i gradovima. U segmentu tvrde infrastrukture lokalne samouprave imaju nadležnosti u oblastima saobraćaja (putevi, ulice, javni transport), daljinskog grejanja i gasa, komunalnih delatnosti, snabdevanja električnom energijom, komunikacijama i drugih infrastrukturnih delatnosti. U praktičnom smislu to znači da postoji pravni okvir koji lokalnim organima omogućava da putem lokalne regulative i finansiranja programa i projekata iz sredstava lokalnog budžeta i na druge načine (JPP, krediti, zajmovi, obveznice, sredstva drugih nivoa vlasti, donacije) unapređuju stanje tvrde infrastrukture i na taj način ostvaruju ciljeve lokalnog ekonomskog razvoja. Slična situacija postoji i kada je reč o mekoj infrstrukturi. Lokalne samouprave su, kako Ustavom RS tako i Zakonom o lokalnoj samoupravi i nizom sektorskih zakona u oblastima koje „pokrivaju“ meku infrastrukturu, ovlašćene da intervenišu i donose propise i mere u oblastima kao što su kreiranje poslovne klime, izgradnja modernih lokalnih administracija, unapređenje turizma, kulture, zdravstva, lokalnih školskih i obrazovnih ustanova i dr. Time se opštine i gradovi etabliraju kao nadležnostima opremljen subjekat koji u zavisnosnosti od lokalnih strateških opredeljenja ima adekvatan pravni okvir i instrumente da unapređuje niz aspekata infrastrukture u cilju obezbeđivanja ekonomskog razvoja lokalne samouprave.
Glavni problemi
Međutim, za ekonomski razvoj lokalnih samouprava ove nadležnosti nisu u potpunosti dovoljne da bi se opštine i gradovi etablirali kao odgovorni ekonomski subjekat, kakvi su lokalni organi vlasti u razvijenim i decentralizovanim evropskim državama. U našem pravno-političkom i ekonomskom sistemu ne postoji dovoljno stimulativan okvir za produktivno korišćenje razvojnih potencijala na lokalnom nivou. Najpre, nedostaje suštinska politička decentralizacija koja bi obezbedila šire nadležnosti lokalnih samouprava i povećala odgovornost lokalnog nivoa vlasti za rezultate razvojne i ekonomske politike na lokalnom nivou. Kako ne postoje nadležnostima opremljeni regioni i decentralizacija, tako se širi okružni i regionalni potencijali ne mogu koristiti u funkciji lokalnog ekonomskog razvoja i lokalne infrastrukture. Regionalni problemi i regionalna infrastruktura, značajna za ekonomski razvoj lokalnih samouprava ne mogu se u postojećem pravno-ekonomskom okviru rešiti višim stepenom saradnje lokalnih samouprava, a republički nivo vlasti najčešće selektivno i bez strateškog razvojnog opredeljenja daje prioritet i finansira projekte od značaja za ranije ustanovljene ekonomske regione u zemlji. Na taj način, diskrecione političke odluke centralnih, republičkih vlasti (donete na osnovu političkih, a ne ekonomskih razloga i interesa) o raspodeli sredstava za infrastrukturne projekte u ekonomskim regionima omogućavaju nekim lokalnim samoupravama da unaprede infrastrukturu, a druge stavljaju u podređeni i marginalizovani položaj. U praksi nalazimo dovoljno dokaza za to: spor rast ekonomskih performansi najvećeg broja populaciono malih opština, robusna ulaganja u lokalne samouprave iz prve kategorije – grupe razvijenosti, nizak nivo transfernih sredstava najslabije razvijenim lokalnim samoupravama i dr. Međutim, pored izostanka i odlaganja decentralizacije, još nekoliko bitnih faktora onemogućava ozbiljnije unapređenje i modernizaciju infrastrukture (i tvrde i meke) u lokalnim organima vlasti. Pre svih, izdvojio bih sledeće: slabe finansijske mogućnosti lokalnih samouprava i relativno skromni lokalni budžeti najvećeg broja samouprava, odsustvo ozbiljnije zainteresovanosti lokalnih vlasti za sprovođenje koncepta javno-privatnih partnerstava i dominantnu socijalno-orijentisanu strukturu budžeta najvećeg broja samouprava koja ne omogućava ozbiljnije investiranje u lokalnu infrastrukturu.
Ograničena budžetska sredstva opština i gradova su okolnost koja ne omogućava bržu i kvalitetniju modernizaciju lokalne infrastrukture, što u značajnoj meri utiče na smanjenu atraktivnost naših lokalnih samouprava za privlačenje novih, pre svega, stranih investicija, i pored postojanja kvalitetne politike podsticaja na republičkom i pokrajinskom nivou. Ograničenja postoje i kada je reč o pribavljanju finansijskih sredstava iz drugih izvora, a pre svega iz kredita i zajmova jer je domaći finansijski sistem na nivou lokalnih samouprava koncipiran tako da onemogućava ozbiljnija zaduženja za temeljnije infrastrukturne zahvate. Problem je u regulativi koja ukupna zaduženja lokalnih samouprava ograničava na maksimalno polovinu operativnih prihoda budžeta, pa samouprave nisu u stanju da samostalno sprovode skuplje i veće projekte izgradnje, rekonstrukcije ili sanacije lokalne infrastrukture. Takođe, zakonsko rešenje po kome su opštinama i gradovima neophodne saglasnosti resornog ministarstva finansija za svako zaduživanje, destimulativno utiče na korišćenje ovog finansijskog instrumenta za unapređenje stanja lokalne infrastrukture.
Saradnja sa privatnim sektorom
Ipak, finansiranje infrastrukturnih projekata moguće je i kroz ugovorne aranžmane lokalnih samouprava i privatnih partnera, odnosno kompanija iz privatnog sektora. Ovi aranžmani omogućeni su Zakonom o javno-privatnom partnerstvu i koncesijama ali u osam godina primene zakona u proseku nije realizovano ni jedno JPP u odnosu na ukupan broj lokalnih samouprava u Srbiji (do 1. 1. 2019. godine odobreno je 94 projekata JPP, a podneto „svega“ 120). Više od polovine opština i gradova, prema podacima Komisije za JPP nije koristilo ovaj razvojni instrument u cilju unapređenja infrastrukture na lokalnom nivou. Razlozi za odsustvo ozbiljnije primene koncepta JPP na lokalnom nivou su pre svega vezani za nedovoljnu informisanost lokalnih vlasti o ovom konceptu, nepostojanje strateških razvojnih politika na lokalnom nivou i neprepoznavanje stvarnih mogućnosti ostvarivanja profita kroz ulaganje u projekte lokalne infrastrukture od strane privatnih kompanija. Kroz projekte JPP za sada se unapređuju i modernizuju sledeće oblasti lokalne infrastrukture: rekonstrukcija i održavanje javne rasvete, prevoz putnika, proizvodnja i distribucija toplotne energije korišćenjem obnovljivih izvora energije i odlaganje i tretman komunalnog otpada.
Socijalna struktura budžeta dominira u domaćem finansijskom sistemu opština i gradova. Zbog ograničenosti lokalnih prihoda i brojnih obaveza nerazvojnog karaktera (plate, subvencije, socijalna davanja) većina lokalnih samouprava nije u stanju da planira i finansira rashode koji su namenjeni unapređenju stanja postojeće lokalne infrastrukture i izgradnji nove. Planovi investiranja u lokalnu infrastrukturu, iako postoje jasne zakonske obaveze i rokovi koji proizilaze iz novouvedenog programskog budžetiranja i dugoročnih planova javnih investicija, u značajnom broju lokalnih samouprava i ne postoje, ali to nije samo odgovornost lokalnog nivoa vlasti već pre svega kontrolnih i kaznenih instanci republičkog nivoa. Umesto da se na lokalnom nivou forsira politika investicija u razvoj, čime bi se temeljnije i masovnije unapredila lokalna infrastruktura, i dalje se olako prelazi preko činjenice da najveći broj naših lokalnih samouprava ima manje vrednu infrastukturu nego pre npr. jedne decenije, pre svega zbog malih ulaganja u njenu rekonstrukciju ili sanaciju i nepreduzimanja aktivnosti u pravcu izgradnje nove, pre svega one najkritičnije infrastrukture – tvrde tj. fizičke (puteva, ulica, saobraćajnica lokalnog i magistralnog karaktera i energetske infrastrukture).
Fokus na mekoj infrastrukturi
Imajući u vidu da ekonomski razvoj i performanse lokalnih samouprava u Srbiji zavise u značajnoj meri od njihovog uspeha u privlačenju investicija, neophodno je naznačiti i kakve su uzročno-posledične veze kvaliteta lokalne infrastrukture i privlačenja stranih i domaćih investicija, odnosno da li viši nivo lokalne infrastrukture predstavlja stimulativan faktor za dolazak investitora i time jačanje lokalnih ekonomija. Iskustva pokazuju da su u privlačenju investicija (najbitnijih, stranih investicija, sa visokim nivoom ulaganja) najuspešnije lokalne samouprave koje su ulagale u unapređenje meke infrastrukture, odnosno u podizanje kvaliteta i nivoa poslovne klime i biznis okruženja, modernizaciju rada lokalnih administracija, povećavanje kvaliteta obrazovnog, zdravstvenog i socijalnog sistema na lokalnom nivou. Investitori, prema podacima iz najrenomiranijih istraživanja, očekuju da su lokalne samouprave koje se „kandiduju“ za lokacije prijema kapitala i investicija obezbedile potreban nivo kvaliteta tvrde infrastrukture i da imaju manje–više identične infrastrukturne uslove u ovom segmentu (saobraćajnu dostupnost, kvalitetne lokalne i regionalne puteve, komunalne usluge, snabdevanje energijom i grejanjem). Donošenje poslovnih odluka o destinaciji ulaganja zato upravo sve više zavisi od meke infrastrukture: od dostupnosti poslovnog i građevinskog prostora, kvaliteta kontakta i usluge lokalne administracije prema investitorima, blizini i kvalitetu zdravstvenih i socijalnih usluga, niskim lokalnim taksama i kompetitivnim lokalnim podsticajima. Prema tome, sasvim je jasno da lokalne samouprave koje pobeđuju u „trci“ za ulagačima i biznisima karakteriše fokusiranje na sve značajnije oblasti meke infrastrukture i prilagođavanje lokalnog pravnog ambijenta i ustanova savremenim trendovima i standardima, koji već postoje u zemljama sa kojima se naše lokalne samouprave takmiče u privlačenju investicija, a to su države – članice Evropske unije iz Istočne Evrope i države koje strpljivo čekaju u redu za članstvo, a koje se teritorijalno-politički određuju sintagmom: Zapadni Balkan.
Piše: doc. dr Dragan Luković
