Teritorijalna organizacija Republike Srbije uređena je u skladu sa Ustavom Republike Srbije, (Sedmi deo, članovi 176. do 193.) i Zakonom o teritorijalnoj organizaciji Republike Srbije. Teritorijalnu organizaciju Republike Srbije čine dve autonomne pokrajine – Vojvodina i Kosovo i Metohija, kao oblici teritorijalne autonomije, i gradovi i opštine kao oblici lokalne samouprave.
Srbija je Zakonom o državnoj upravi podeljena i na okruge, koji su oblik dekoncentracije državne vlasti. Pokrajine i jedinice lokalne samouprave imaju status pravnog lica, u njima građani ostvaruju pravo na autonomiju i samoupravu neposredno ili preko (na slobodnim izborima) izabranih predstavnika.
Ovi izabrani predstavnici, pokrajinski poslanici i gradski i opštinski odbornici čine skupštine koje kao najviši organi autonomne pokrajine i jedinice lokalne samouprave, u skladu sa Ustavom i Zakonom, samostalno propisuju uređenje i nadležnost svojih organa i javnih službi.
Autonomne pokrajine
Teritorijalna autonomija razlikuje se od lokalne samouprave. Za razliku od lokalne samouprave koja preko svojih predstavničkih i izvršnih organa može imati realno samostalnu samo izvršno-upravnu funkciju sa izvesnim dopunskim regulatornim pravima, autonomija ili regionalna zajednica ima i određenu zakonodavnu inicijativu, samostalna regulativna prava. Naročito ona koja se odnose na uređenje specifičnih socijalno-kulturnih odnosa i potreba njenog stanovništva, kao i određena ekonomska i politička prava.
Autonomne pokrajine obrazovane su u skladu sa posebnim nacionalnim, istorijskim, kulturnim i drugim svojstvima njihovih područja.
Pokrajine imaju svoje Ustavom zagarantovane nadležnosti (član 183. Ustava RS), a Republika Srbija može zakonom poveriti autonomnoj pokrajini vršenje pojedinih nadležnosti i poslova iz okvira svojih prava i dužnosti i preneti joj sredstva za te poslove.
Takav zakon je Zakon o utvrđivanju nadležnosti autonomne pokrajine Vojvodine.
Organi AP su skupština, izvršno veće i organi uprave. Odredbe zakona o autonomnim pokrajinama trenutno se primenjuju na AP Vojvodinu.
Položaj autonomne pokrajine Kosovo i Metohija je specifičan. Ova pokrajina se od završetka NATO bombardovanja SR Jugoslavije maja 1999. godine, u skladu sa rezolucijom UN 1244 nalazi pod upravom Ujedinjenih nacija (UNMIK) i u skladu sa odgovarajućim izveštajem generalnog sekretara UN od 24. novembra 2008. i odlukom Saveta EU pod upravom Evropske unije (EULEKS).
Članom 182. Ustava RS predviđeno je da će se suštinska autonomija AP Kosovo i Metohija urediti posebnim zakonom koji se donosi po postupku predviđenim za promenu Ustava.
Opštine
Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi, opština je osnovna teritorijalna jedinica u kojoj se ostvaruje lokalna samouprava, koja je sposobna da preko svojih organa samostalno vrši sva prava i dužnosti iz svoje nadležnosti i koja ima najmanje 10.000 stanovnika.
Izuzetno, opštine koje su osnovane po ranijem zakonu i opštine za koje postoje posebni ekonomski, geografski ili istorijski razlozi, mogu imati i manje od 10.000 stanovnika.
Na teritoriji Srbije, ne računajući Kosovo i Metohiju ima 6 takvih opština. Prema postojećoj teritorijalnoj organizaciji, prosečna opština u Srbiji ima oko 40.000 stanovnika, što je verovatno čini najvećom osnovnom jedinicom lokalne samouprave u Evropi.
Razlike u broju stanovnika između pojedinačnih opština su velike, od onih ispod 10.000 do nekih koje imaju blizu 100.000 stanovnika.
Opštine sa više od 100.000 stanovnika (i neke sa manjim brojem stanovnika od toga) dobile su krajem 2007. godine status grada, ali im se nadležnosti dobijanjem tog statusa nisu mnogo promenile.
Neke gradske opštine u Beogradu koje nemaju status jedinica lokalne samouprave imaju i preko 100.000 stanovnika, kao Novi Beograd, Čukarica, Voždovac, Zvezdara, Palilula i Zemun.
Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi organi opštine su: skupština opštine, predsednik opštine, opštinsko veće i opštinska uprava.
Isti organi sa drugačijim nazivima postoje u gradovima: skupština grada, gradonačelnik, gradsko veće i gradska uprava. Zakon je predvideo funkciju pomoćnika predsednika opštine kojih može biti od jednog do tri, u zavisnosti od broja stanovnika.
U opštini do 15.000 stanovnika može biti postavljen jedan pomoćnik predsednika opštine, u opštini do 50.000 stanovnika najviše dva pomoćnika, a u opštini do 100.000 stanovnika najviše tri pomoćnika.
U gradu Beogradu može biti pet pomoćnika i među tim pomoćnicima jedan može biti gradski menadžer. Gradski urbanista je uveden izmenama i dopunama Zakona o planiranju i izgradnji (Službeni glasnik RS br.132/2014), član 51a, a mogu ga imati i opštine i gradovi i grad Beograd.
Predviđeno je i obavezno formiranje Saveta za međunacionalne odnose u nacionalno mešovitim sredinama, (ako je ukupan broj svih pripadnika nacionalnih manjina u jednoj opštini preko 10% ili jedne nacionalne manjine preko 5%).
Predviđena je i mogućnost imenovanja lokalnog ombudsmana u opštinama i gradovima, ali samo kao fakultativnog organa – njegovo uvođenje nije obavezno.
Ustavni osnov za utvrđivanje poslova koje opštine obavljaju u okviru svoje nadležnosti nalazi se u članu 190. Ustava RS. Prilikom razrade ove ustavne odredbe, Zakon o lokalnoj samoupravi nije detaljno regulisao poslove opštine po oblastima već je to prepušteno sektorskim zakonima koji celovito uređuju konkretne oblasti.
Takva zakonska formulacija daje mogućnost republičkim organima da samostalno odlučuju o obimu nadležnosti opština. Ovakve Ustavom i Zakonom date nadležnosti zovu se „izvorne nadležnosti“ lokalne samouprave.
U interesu efikasnijeg i racionalnijeg ostvarivanja prava i obaveza građana vršenje pojedinih poslova državne uprave može se poveriti svim ili pojedinim opštinama. Ovakve nadležnosti lokalne samouprave nazivaju se „poverene nadležnosti“. (Najčešće su to inspekcijski poslovi, vođenje matičnih knjiga i biračkih spiskova i sl).
Gradovi
Grad je jedinica lokalne samouprave koja predstavlja ekonomski, administrativni, geografski i kulturni centar šireg područja i ima više od 100.000 stanovnika.
Izuzetno, kada postoje posebni ekonomski, geografski ili istorijski razlozi, može se utvrditi da je grad i teritorijalna jedinica koja ima manje od 100.000 stanovnika.
Teritorija za koju se obrazuje grad predstavlja prirodnu geografsku celinu, ekonomski povezan prostor koji poseduje izgrađenu komunikaciju među naseljenim mestima sa sedištem grada kao gravitacionim centrom.
Do donošenja seta zakona iz oblasti lokalne samouprave u decembru 2007. godine u Srbiji je samo pet gradova imalo zvanično taj status:Beograd, Niš, Novi sad, Kragujevac i Priština. Zakonom iz 2007. godine još 19 opština steklo je status grada. To su Valjevo, Vranje, Zaječar, Zrenjanin, Jagodina, Kraljevo, Kruševac, Leskovac, Loznica, Novi Pazar, Pančevo, Požarevac, Sombor, Sremska Mitrovica, Subotica, Užice, Čačak i Šabac. Izmenama zakona iz 2016. godine gradovi su postali i Vršac, Kikinda i Pirot, a 2018. status grada dobili su i Bor i Prokuplje.
Tako sada na teritoriji Srbije postoji grad Beograd i još 28 gradova od kojih 23 ima manje od 100.000 stanovnika. Uz 28 gradova Zakonom o teritorijalnoj organizaciji utvrđeno je još 145 opština, od čega su 80 na području centralne Srbije, 37 na području Vojvodine i 28 na području Kosova i Metohije. UNMIK je 2000. godine napravio drugačiju podelu po kojoj na Kosovu ima 30 opština.
Jedna od odlika gradova, pa i grada Beograda je da se statutom grada može predvideti da se na teritoriji grada obrazuju dve ili više gradskih opština. Zakonom o glavnom gradu predviđeno je da se statutom glavnog grada obrazuju gradske opštine, što znači da jedino u slučaju Beograda postoji obavezujuća odredba da se gradske opštine moraju osnovati dok je za ostale gradove ostavljeno da skupštine gradova same odluče o tome prilikom usvajanja statuta grada.
Gradske opštine, posebno one u Beogradu, imaju veliku tradiciju, veoma su velike i imaju neka svojstva jedinice lokalne samouprave, mada nemaju taj status. Ustav poznaje gradske opštine samo kao deo grada, dakle one ne mogu biti posebne jedinice lokalne samouprave, a samim tim, u skladu sa članom 86. Ustava, gde piše: „Javna svojina je državna svojina, svojina autonomne pokrajine i svojina jedinice lokalne samouprave“, gradske opštine, s obzirom da nisu jedinice lokalne samouprave, ne bi mogle biti nosilac prava svojine jedinice lokalne samouprave.
Ali, zanimljivo je da, u članu 18. Zakona o javnoj svojini, u četvrtom stavu piše: „Statutom grada može se predvideti da gradska opština ima pravo javne svojine na pokretnim i na nepokretnim stvarima neophodnim za rad organa i organizacija gradske opštine.“
Prema tome, i ako ih Ustav ne navodi kao moguće imaoce javne svojine, gradske opštine prema zakonu o javnoj svojini ipak mogu imati to pravo ako je tako predviđeno Statutom grada.
Beograd ima 17 gradskih opština. Novi Sad ima dve – Novi Sad i Petrovaradin. Niš pet – Medijana, Niška Banja, Palilula, Pantelej, Crveni Krst. Kragujevac pet – Aerodrom, Pivara, Stanovo, Stari Grad, Stragari. Požarevac dve – Kostolac i Požarevac, Užice dve – Užice i Sevojno i Vranje ima i gradsku opštinu Vranjska banja.
Članom 24. Zakona o lokalnoj samoupravi gradovima je omogućeno da osnivaju komunalnu policiju, koja je od 2019. godine nazvana komunalna milicija, i to je, manje – više, jedina nadležnost po kojoj se ozbiljnije razlikuju gradovi i opštine. Imajući ovo u vidu, može se reći da je lokalna samouprava u Srbiji jednostepena, ali i monotipska. To znači da u Srbiji postoji samo jedan nivo lokalne samouprave i da sve jedinice lokalne samouprave (i gradovi i opštine) imaju praktično isti status – isto uređenje i iste nadležnosti.
Upravni okruzi
Zakonom o državnoj upravi i Uredbom o upravnim okruzima Srbija je podeljena i na 29 upravnih okruga. Za grad Beograd nije formiran upravni okrug. Upravni okrug obrazuje se radi vršenja poslova državne uprave izvan sedišta organa državne uprave.
Okruzi nemaju elemente samouprave niti autonomije, oni su područni centri državne uprave koji obuhvataju okružne područne jedinice svih organa državne uprave koje su obrazovane za njihovo područje. Upravni okruzi imaju načelnika, koji za svoj rad odgovara ministru nadležnom za poslove uprave i vladi.
Okruzi imaju stručnu službu upravnog okruga i savet upravnog okruga. Savet čine načelnik okruga i predsednici opština i gradonačelnici gradova sa područja upravnog okruga. Savet usklađuje odnose okružnih područnih organa državne uprave i opština i gradova sa područja okruga i daje predloge za poboljšanje rada okruga i okružnih i drugih područnih jedinica koje organi državne uprave imaju na području upravnog okruga.
Način izbora odbornika
Posebno pitanje predstavlja način izbora lokalnih gradskih i opštinskih odbornika, kao i poslanika pokrajinske skupštine.
Poslanici u skupštini AP Vojvodine biraju se u skladu sa Odlukom koju donosi sama pokrajinska skupština, a gradski i opštinski odbornici biraju se prema Zakonu o lokalnim izborima.
Opštinski i gradski odbornici biraju se isključivo po proporcionalnom sistemu.
Prema Zakonu o lokalnim izborima i time su odbornici u lokalnim skupštinama pre predstavnici svojih grupa građana, stranaka i koalicija nego samih građana jer u skupštinama ne predstavljaju određenu teritoriju, selo ili naselje kao što je bio slučaj prema ranije postojećem (do 2004. god.), većinskom izbornom sistemu.
