Posebna disciplina koja se bavi strukturom pravnih propisa, njihovim sastavljanjem i izradom, što podrazumeva jezičko-logičko uobličavanje, odnosno izražavanje ili formulisanje normativnog teksta, zove se nomotehnika. To je skup načela, pravila, smernica i preporuka za dobru izradu propisa
Izrada pravnih akata predstavlja ključni element efikasnog zakonodavnog procesa, ali se u ovom aspektu parlamentarci uglavnom moraju osloniti na sposobnosti drugih. Kao i u svim drugim nadležnostima, postizanje dobre izrade pravnih propisa zahteva stalno praćenje standarda nadzora i komparativnu procenu tehnika razrađenih na drugom mestu. Dobra izrada pravnih propisa podrazumeva sposobnost identifikacije pravnih ciljeva i njihovo ispunjenje kroz iskazivanje neophodnih zakonskih prava i obaveza na precizan način, istovremeno obezbeđujući da nacrt bude usklađen sa najvišim normama kao i to da se efektivno i dosledno odnosi na postojeće pravne norme.
Značaj i upotreba nomotehnike
Međutim, nekad zakonodavac insistira na važenju propisa na štetu njegove jezičke ujednačenosti, jasnosti i principijelnosti. Ako pravni tekst samo ima dejstvo, ali ne ispunjava standarde dobre izrade propisa, mogu se pojaviti dugoročne i periferne posledice. Prvo, zakon koji nije jasno ili precizno iskazan ima tendenciju da pogorša stanje u oblasti koju uređuje, što sigurno nije cilj zakonodavca. Drugo, ukoliko zakon nije pravilno postavljen u kontekst postojećih normi ili ako nije uređen na način koji je korisniku lako razumljiv, korpus domaćih zakona vremenom postaje haotičan pa samim tim i sve teži za primenu. Treće, zakoni koji, iako pravosnažni, nisu dobro izrađeni troše resurse javnog i privatnog sektora nastojeći da objasne ili utvrde posledice, a njihova primena se konačno rešava na parnicama. Konačno, transparentni i jasni propisi predstavljaju visok nivo profesionalne i administrativne sposobnosti što izaziva pažnju stranih investitora.
Proces izrade propisa predstavlja primenu niza pravnih i jezičkih i tehničkih veština kojima se postiže formulacija teksta propisa koji se želi doneti. Posebna disciplina koja se bavi strukturom pravnih propisa, njihovim sastavljanjem i izradom, što podrazumeva jezičko-logičko uobličavanje, odnosno izražavanje ili formulisanje normativnog teksta, zove se nomotehnika. To je skup načela, pravila, smernica i preporuka za dobru izradu propisa. Nomotehnika se služi rezultatima nepravnih nauka: semantike, gramatike, sintakse, stilistike, logike, psihologije i politikologije. Zainteresovanost i učešće u donošenju zakona može i mora biti pravo svakog građanina u demokratskom društvu, u skladu sa procesom koji na jednoj strani omogućuje ravnopravno učešće svih pojedinaca i grupa, a na drugoj nesmetan tok zakonodavnog procesa od momenta njegovog iniciranja do trenutka stupanja na snagu. Inicijativu za donošenje tog propisa pokreću pojedinci, interesne grupe, politički faktori, ali definisanje i stručno uobličavanje te volje po pravilu se ne može kvalitetno izraziti bez učešća pripadnika struke iz oblasti koju formuliše dotični propis. Tako se zakon kojim se uređuje saobraćaj na putevima može doneti bez učešća pripadnika saobraćajne struke, ali se zasigurno ne može zamisliti njegovo važenje bez ozbiljne štete u pravnom poretku, ali i u saobraćaju. Sve ovo o čemu pričamo ne predstavlja nomotehniku.
Normativna delatnost
Nomotehnička znanja i veštine dolaze u samom toku izrade nacrta propisa, gde se uz formulacije delatnika struke na koju se propis odnosi uključuju lica iz pravne struke kako bi materiju koja predstavlja sadržaj uobličili u nacrt koji će u procesu njegovog donošenja postati propis. Pogledajmo sad normativni okvir za sprovođenje nomotehnike u pravnom sistemu Srbije, kao i ko su ključni nosioci nomotehničke odgovornosti.
Kada je reč organima državne uprave, normativna delatnost se obavlja u ministarstvima kao jedan od najsloženijih poslova u državnoj upravi. U ovoj fazi kombinuju se znanja struke iz oblasti koja se želi urediti budućim propisom sa uobličavanjem u nomotehničku formu, pri čemu treba istaći da je u ovoj fazi uticaj struke dominantniji, što je i logično s obzirom na to da se donošenjem tog propisa u određenoj oblasti moraju uspostaviti i postići određeni ciljevi. U fazi kad je nacrt propisa uobličen o njegovoj nomotehničkoj valjanosti izjašnjava se Republički sekretarijat za zakonodavstvo. To je posebna organizacija u sistemu državne uprave koja utvrđuje usklađenost nacrta i predloga akata o kojima odlučuje Vlada i koja se stara o njihovoj pravno-tehničkoj valjanosti i podobnosti za objavljivanje. Nacrt ili predlog bilo kog akta o kojem odlučuje Vlada mora biti pokriven pozitivnim stavom o svim aspektima iz nadležnosti ovog sekretarijata. Ključne nomotehničke korekcije sprovode se u ovom sekretarijatu. Pored navedenih poslova, Republički sekretarijat za zakonodavstvo ima i izvornu nadležnost za donošenje određenih zakona koji se odnose na državne simbole, službenu upotrebu jezika i pisama, organizaciju i način rada Vlade i druge propise koji ne spadaju u delokrug ministarstava. Za propise čije je donošenje u nadležnosti Vlade izrađuje se prečišćen tekst, uvek u saradnji sa ovim sekretarijatom, nakon čega se ovaj organ stara o objavljivanju tog propisa u „Službenom glasniku RS“.
Metodologija i tehnika izrade propisa
Tekst zakona čiji je nacrt usvojila Vlada, u formi predloga šalje se Narodnoj skupštini Republike Srbije na razmatranje i eventualno usvajanje. Republički sekretarijat za zakonodavstvo predlaže mišljenja na amandmane narodnih poslanika koje usvaja Vlada na svojoj sednici i šalje parlamentu. Po okončanju diskusije u parlamentu i izglasavanju zakona, ovaj sekretarijat u saradnji sa resornim ministarstvom koje je sprovelo izradu nacrta zakona učestvuje u izradi prečišćenog teksta zakona i kao konačan vraća ga predsedniku Narodne skupštine RS radi sprovođenja proglašenja i objavljivanja.
Metodologija i tehnika izrade propisa uređena je sa dva pravna akta. Prvi je akt Zakonodavnog odbora Narodne skupštine RS i zove se Jedinstvena metodološka pravila za izradu propisa („Službeni glasnik RS“, broj 21/2010), a drugi je Zaključak Vlade o usvajanju jedinstvenih metodoloških pravila („Službeni glasnik RS“, br. 75/2010 i 81/2010). U nekom od narednih brojeva moguće je izložiti pravila i odredbe koje obuhvataju ova dva akta. Zaključak Vlade, koji se odnosi na izradu podzakonskih akata, naročito može biti interesantan za zaposlene koji obavljaju normativne poslove u administracijama jedinica lokalnih samouprava, naravno uz primenu analogije, ali o tome više u narednom broju.
Piše: Aleksandar Todorović, viši savetnik u Upravi za zajedničke poslove republičkih organa, saradnik časopisa „Savremena uprava“
