Ko god da je predlagač, svoj predlog zakona mora podneti u obliku u kome se zakon donosi. To znači da ga mora napisati u formi u kojoj se zakoni pišu, sa odvojenim i numerisanim članovima. Uz predlog, predlagač mora da priloži i obrazloženje
Ko voli kobasice i želi da poštuje zakone – bolje da ne zna kako se prave. Ova duhovita opaska koja se pripisuje prvom nemačkom kancelaru Bizmarku, koji je bio poznat kao ljubitelj i jednog i drugog, danas je izgubila na snazi, barem kada je reč o kobasicama. U njegovoj otadžbini Nemačkoj kao i u celoj Evropskoj uniji proizvodnja hrane i postupanje sa njom stavljeni su pod strogi nadzor i sveobuhvatna pravila poput HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Point).
Da li se tako nešto može reći i za zakone i postupak njihovog predlaganja, pisanja i usvajanja? Svima nam je poznat poslednji, finalni čin donošenja zakona – njihovo usvajanje u Skupštini, i za to se zaista može reći da nije uvek prijatno za gledanje i slušanje. Beskrajne rasprave između partija većine i manjine, vlade i parlamentarne opozicije, često umeju da skrenu sa suštine i svrsishodnosti zakona o kojem se raspravlja u pravcu međusobnih optužbi, nadgornjavanja pa i vređanja. Na sreću, to je samo završni čin složenog procesa nastajanja zakona. Čin koji, izuzev u slučaju da poslanici neočekivano usvoje neki značajan amandman koji je neko od njih predložio, ne može mnogo da promeni ili pokvari predlog koji je, već ranije dobro pripremljen i osmišljen, stigao u skupštinsku proceduru. Dug i složen proces nastajanja zakona koji prethodi konačnom usvajanju u Skupštini često ostaje nevidljiv i nepoznat široj javnosti.
Tačno utvrđen postupak
Postupak za donošenje zakona uređen je Ustavom Republike Srbije, Zakonom o Narodnoj skupštini, Poslovnikom Narodne skupštine i Poslovnikom Vlade. Na početku, zakon neko treba da predloži. Ne mogu svi biti predlagači zakona. Zakon može da predloži bilo koji narodni poslanik, Vlada Srbije ili Skupština autonomne pokrajine. Može ga predložiti i Zaštitnik građana i Narodna banka Srbije u oblastima iz svoje nadležnosti, ali i grupa od najmanje 30.000 birača. Kada predlog za promenu ili donošenje zakonskog akta podnose građani, reč je o tzv. narodnoj inicijativi. Način na koji se ostvaruje ta inicijativa, prikupljaju potpisi i podnosi predlog regulisan je posebnim zakonom, Zakonom o referendumu i narodnoj inicijativi. Ko god da je predlagač, svoj predlog zakona mora podneti u obliku u kome se zakon donosi. To znači da ga mora napisati u formi u kojoj se zakoni pišu, sa odvojenim i numerisanim članovima. Uz predlog, predlagač mora da priloži i obrazloženje. Obrazloženje mora da sadrži razloge za donošenje novog propisa, analizu postojećeg stanja, probleme koje propis treba da reši, ciljeve koji se postižu, kao i pravni osnov i procenu finansijskih sredstava potrebnih za sprovođenje novog propisa. Imajući u vidu aktuelni proces pregovora o pristupanju EU koji Srbija vodi, uz predlog zakona predlagač dostavlja i izjavu da je predlog zakona usklađen s propisima Evropske unije, ili da ne postoji obaveza usklađivanja, ili da zakon nije moguće uskladiti s propisima Evropske unije. Tako pripremljen predlog i obrazloženje predaje se predsedniku Narodne skupštine koji može da ga uvrsti u dnevni red sednice Narodne skupštine u roku ne kraćem od 15 dana od dana njegovog podnošenja. Najduži rok, međutim, nije određen pa neki predlozi mogu i godinama da čekaju da dođu na dnevni red. Ako predlog zakona nije pripremljen u skladu sa navedenim pravilima, predsednik Narodne skupštine zatražiće od predlagača da ga uskladi, pri čemu će precizno navesti u čemu se sastoji ta neusklađenost. Predlagač zakona može, u roku od 15 dana, da podnese usklađeni predlog zakona. Ako ga u roku od 15 dana ne uskladi, predlog se smatra povučenim. Predloge zakona najčešće predlaže vlada. Vlada u svojim ministarstvima i radnim grupama koje se za tu svrhu formiraju priprema predlog koji se u toj fazi naziva nacrt. Radnu grupu obično čine pravnici i drugi zaposleni u ministarstvu i vladi kojima u radu pomažu naučnici, stručnjaci i svi drugi koji mogu da utiču da tekst nacrta zakona bude što bolji. O nacrtu zakona često se organizuje i vodi javna rasprava na kojoj svi zainteresovani mogu da daju primedbe na nacrt. Javna rasprava je obavezna kada je reč o pripremi zakona kojim se bitno menja uređenje nekog pitanja ili uređuje pitanje koje posebno zanima javnost. Nakon javne rasprave ponekad dolazi do menjanja i usklađivanja nacrta i on se šalje na sednicu vlade. Ako vlada prihvati nacrt, on tada postaje predlog zakona koji se dostavlja Narodnoj skupštini. Predlog zakona može da se uvrsti u dnevni red sednice Narodne skupštine po redovnom i po hitnom postupku. Predlagač mora da obrazloži zbog čega traži hitan postupak. Kada predsednik Skupštine prihvati da se zakon uvrsti u dnevni red po hitnom postupku, on može da bude podnet i svega 24 sata pre početka sednice. Može da se usvaja i bez javne rasprave i sa mnogo kraćim rokovima za pojedine faze donošenja zakona.
Odbori, rasprava i proglašenje
Pre plenarne sednice Skupštine, zakone razmatraju skupštinska tela – odbori. Odbor za ustavna pitanja i zakonodavstvo razmatra svaki predlog zakona sa stanovišta njegove usklađenosti sa Ustavom Republike Srbije i pravnim sistemom. Odbor za evropske integracije razmatra predlog zakona sa stanovišta njegove usklađenosti sa propisima Evropske unije i Saveta Evrope. Drugi odbori razmatraju predlog zakona u skladu sa svojim delokrugom rada. Ponekad se u salama Skupštine organizuje i tzv. „javno slušanje“. U pitanju je možda malo neodgovarajući prevod engleskog izraza „public hearing“. Na javnim slušanjima članovi odbora mogu čuti različita mišljenja predstavnika izvršne vlasti – vlade, ministarstava i njihovih agencija, nezavisnih pravnih i akademskih stručnjaka (eksperata), predstavnika civilnog društva (poslovnih udruženja, sindikata, nevladinih organizacija, kao i individualnih građana koji najviše poznaju, ili ih se najviše tiču određena pitanja). Nadležni odbori, poslanici, a i sami predlagači mogu pre rasprave da podnesu predloge za izmenu ili dopunu predloga zakona, tzv. amandmane. Nakon rasprave u načelu i u pojedinostima, Skupština glasa, prvo o podnetim amandmanima pa onda i o predlogu zakona u celini. Skupština donosi odluke većinom glasova prisutnih poslanika ako je prisutno više od polovine poslanika. O nekim, posebno određenim zakonima skupština glasa većinom glasova svih narodnih poslanika, što znači da za te zakone mora da glasa više od 126 poslanika. Izglasavanje zakona nije kraj postupka. Zakon koji usvoji Narodna skupština dostavlja se predsedniku Republike koji donosi ukaz o proglašenju zakona u roku od 15 dana od dana izglasavanja zakona. Ako je zakon donet po hitnom postupku, ovaj rok iznosi sedam dana. Predsednik Republike može da odbije da proglasi zakon koji je izglasala Narodna skupština. Takav zakon, zajedno sa pismenim obrazloženjem, predsednik Republike vraća Narodnoj skupštini na ponovno odlučivanje. O vraćenom zakonu Narodna skupština odlučuje na prvoj narednoj sednici. Ako Narodna skupština odluči da ponovo glasa o zakonu koji je predsednik Republike vratio na odlučivanje, zakon se izglasava većinom od ukupnog broja narodnih poslanika. Zakon koji je ponovo izglasan većinom od ukupnog broja narodnih poslanika, predsednik Republike je dužan da proglasi. Ako predsednik Republike, u Ustavom utvrđenom roku, ne donese ukaz o proglašenju zakona, niti zahteva da Narodna skupština ponovo glasa o zakonu koji je donela, zakon proglašava predsednik Narodne skupštine. Zakon koji je Narodna skupština izglasala objavljuje se pre stupanja na snagu. Na taj način pruža se prilika svim zainteresovanim licima da se upoznaju sa tekstom zakona. Zakon se objavljuje u „Službenom glasniku Republike Srbije“ i na internet stranici Narodne skupštine. Osam dana nakon objavljivanja, zakon stupa na snagu, mada ako za to postoje opravdani razlozi može stupiti na snagu i ranije, obično danom objavljivanja. Zakon ne može da ima povratno dejstvo, odnosno ne može da važi unazad, mada i tu postoje određeni izuzeci.
Ustavni sud
Nakon donošenja zakona, vlada obično donosi uredbe i druge tzv. podzakonske akte koji preciznije uređuju i omogućavaju sprovođenje usvojenog i objavljenog zakona. Ukoliko neko smatra da neki zakon nije u saglasnosti sa Ustavom, opšteprihvaćenim pravilima međunarodnog prava i potvrđenim međunarodnim ugovorima može da podnese inicijativu za pokretanje postupka za ocenu ustavnosti i zakonitosti. O toj inicijativi odlučuje Ustavni sud koji može da je odbaci ili da je prihvati i da pokrene postupak. Takav postupak će Ustavni sud obavezno pokrenuti ako su ga pokrenuli ovlašćeni pokretači postupka. To su, osim samog Ustavnog suda, i državni organi, organi teritorijalne autonomije ili organi lokalne samouprave, kao i najmanje 25 narodnih poslanika. Ako Ustavni sud odluči da zakon nije u skladu sa Ustavom on prestaje da važi. Ustavni sud ne mora da ospori važenje čitavog zakona, mogu prestati da važe i samo pojedini članovi. Zakoni najčešće prestaju da važe donošenjem novog zakona koji uređuje tu oblast. Tako je ceo zakonodavni proces zapravo trajna aktivnost. Od kvaliteta, preciznosti i valjanosti zakona zavisi umnogome kvalitet života građana, snaga privrede i dobro upravljanje državom. Teško je zamisliti važniju i odgovorniju aktivnost od zakonodavne. Jedan poljski poslanik u Evropskom parlamentu prokomentarisao je jednom prilikom da „Ničiji život, imovina niti zdravlje nisu sigurni kada parlament zaseda“.
