PROGRAMSKI BUDŽET I NJEGOV ZNAČAJ U JEDINICAMA LOKALNE SAMOUPRAVE
Umesto fokusiranja na ono što lokalna samouprava troši (plate, troškovi materijala, itd), programski budžet se fokusira na očekivane rezultate usluga i aktivnosti koje sprovode opštine i gradovi
Najvažnija odluka koju svaka skupština lokalne samouprave usvaja tokom godine je odluka o budžetu. Budžet predstavlja detaljan godišnji obavezujući plan prikupljanja i trošenja novčanih sredstava jedinice lokalne samouprave. Budžet predviđa i raspoređuje javne prihode i rashode, odnosno povezuje ih, na zakonom propisan način, u racionalnom i koherentnom sistemu javnih finansija. Budžet predstavlja ključnu instituciju javnih finansija i predstavlja finansijski izraz programa rada lokalne vlasti za određenu godinu.
Vrste budžeta
Imajući u vidu da se odlukom o budžetu planiraju prihodi i rashodi, njime se zapravo odlučuje kojim će se prioritetima u određenoj lokalnoj samoupravi dati prednost, odnosno kojim budžetskim korisnicima će se dati više a kojima manje novca. Finansijski resursi lokalne samouprave su uvek ograničeni, novca nikada nema za sve, i budžet je instrument kojim se definiše za koju će namenu sredstva biti namenjena, a gde će biti uskraćena. Veoma je važno da se ove odluke ne donose na osnovu osećaja, pretpostavki, političkih ili nekih drugih afiniteta već da se sredstva usmere tamo gde će dati nabolji efekat, tamo gde će se postići najbolji ishod i najveća vrednost za građane.
Postoje tri vrste budžeta: Linijski, budžet učinka i programski budžet.
Linijski budžet je finansijski dokument koji navodi koliko će lokalna samouprava potrošiti na svaku stavku budžeta. Rashodi za svaku stavku iskazuju se kategorijama. Stavke budžeta su organizovane, pre svega, u kategoriji rashoda, kao što su plate, troškovi materijala i zaliha, kao i robe i usluga koje se kupuju. Linijski budžet vodi evidenciju o tome koliko lokalna samouprava troši i na šta. Iako najjednostavniji za pripremu, linijski budžet ne daje nikakve informacije o aktivnostima i funkcijama uprave, njenih odeljenja, odnosno same lokalne samouprave.
Saznanje koliko trošite na plate, materijal, održavanje i komunalne usluge ne otkriva mnogo o stvarnom efektu tog rada i utroška sredstava. Koliko i kakve se usluge pružaju građanima? Koliko kilometara ulica se popravlja ili čisti? Koliko je dece u obdaništima ili školama i kakvi su uslovi tamo? Da li sredstva usmerena na kulturu zaista podižu nivo kulturnih usluga i manifestacija? Da biste odgovorili na ova pitanja, morate preurediti rashode po programima ili aktivnostima.
Budžet merenja učinka izdvaja novac za različite aktivnosti ili programe organizacija i istovremeno opisuje ishod koji će proizvesti organizacija sa primljenim sredstvima. Tako je, osim što je definisano koliko će sredstava biti utrošeno za određenu stavku budžeta, predviđeno i šta će se time dobiti, odnosno šta će biti urađeno. Ipak, ovakav tip budžeta zanemaruje planiranje i strateško i višegodišnje definisanje ciljeva koji se žele postići.
Uvođenje indikatora
To omogućuje programski budžet. On zahteva prethodno definisane dugoročne ciljeve. Programski budžet prikazuje svrhe rashoda i kakvi se rezultati očekuju i ostvaruju, i razlikuje se od tradicionalnog linijskog budžeta po pristupu, pripremi, proveri i načinu prezentacije. Umesto fokusiranja na ono što lokalna samouprava troši (plate, troškovi materijala, itd), programski budžet se fokusira na očekivane rezultate usluga i aktivnosti koje sprovodi lokalna samouprava. Naglasak je na ostvarenju srednjoročnih i dugoročnih ciljeva. U programskom budžetu prihodi i rashodi su povezani višegodišnjim programima koji su definisani od strane lokane samouprave, uz pomoć ciljeva i strategija. Programski budžet identifikuje očekivane rezultate navedenih aktivnosti, što je njegova osnovna i najvažnija razlika od ostalih oblika budžeta.
U Srbiji je proces postepenog prelaženja na programski budžet započeo 2006. godine, kada je uveden programski budžet eksperimentalno u 5 ministarstava. Kasnije, 2009. godine, kada je usvajan Zakon o budžetskom sistemu, uneto je u taj Zakon da će svaki budžet od 2015. godine, na nivou Republike i lokalnih samouprava biti uređen po programskom načinu predstavljanja i planiranja. Novi način usvajanja i praćenja ostvarenja budžeta uveden je da bi omogućio građanima i odbornicima da bolje vide i razumeju kako se i za šta se tačno planiraju budžetska sredstva, na šta će ona biti utrošena, koji su to sektori gde se upotrebljavaju sredstva koja građani izdvajaju, koji su to programi, programske aktivnosti, projekti.
Da bi se pratili ishodi do kojih dovodi utrošak javnih sredstava uvedeni su indikatori. Indikatori ili pokazatelji definišu se za tri godine. Tekuća (prethodna) godina je bazna, za nju se znaju indikatori, a planiraju se vrednosti indikatora za godinu za koju se piše budžet i za naredne dve. Prilikom definisanja indikatora potrebno je težiti ka tome da oni zadovolje određene kriterijume. Da budu merljivi, odnosno da se mogu kvantitativno odrediti kroz broj ili procenat.
Da budu vremenski uokvireni, da poseduju vremensku odrednicu na kraju koje se vrši merenje i poređenje sa planiranim veličinama. Da budu realni i dostižni, da uzimaju u obzir realne kompetencije, raspoloživost resursa i potencijalne rizike. Da budu relevantni, odnosno da pružaju informacije koje nedvosmisleno i direktno doprinose ostvarenju definisanih ciljeva kao i da budu određeni – da nedvosmisleno odslikavaju stanje ili nivo aktivnosti koji se žele postići. Kada se utvrđuju indikatori za praćenje ostvarenja ciljeva programa potrebno je, u meri u kojoj je to adekvatno, koristiti postojeću statistiku organa, onu koja se koristi za izveštaje koji se dostavljaju različitim organizacijama.
Stalna konferencija gradova i opština (SKGO) u saradnji sa Ministarstvom finansija svake godine priprema prilagođeni predlog ciljeva programa i programskih aktivnosti kao i listu uniformnih indikatora za lokalne samouprave. Na taj način je postignuto da sve opštine koristeći predlog programa i indikatora koje je pripremila SKGO imaju slične i uporedive budžete, što je svakako bolje nego da svaka lokalna samouprava definiše svoje posebne programe i indikatore koji su različiti i teško uporedivi sa drugim opštinama, mada u praksi i dalje ima i takvih slučajeva.
Tako su nekadašnje kategorije rashoda iz linijskih budžeta sada raspodeljene po programima i programskim aktivnostima. Na primer, plate i ostale rashode za zaposlene potrebno je rasporediti po programima, odnosno programskim aktivnostima i projektima u čijem sprovođenju zaposleni učestvuju. Sve kategorije troškova za zaposlenog koji radi na poslovima u okviru različitih programskih aktivnosti ili projekata treba da se planiraju u okviru sredstava za sprovođenje programske aktivnosti ili projekta na kom taj zaposleni službenik provodi najmanje %50 radnog vremena. Na sličan način treba rasporediti troškove korišćenja roba i usluga po programima, programskim aktivnostima ili projektima.
Izmene kao korak napred
Prema Zakonu o budžetskom sistemu, Skupštine lokalnih vlasti bi trebalo da usvoje odluku o budžetu jedinice lokalne samouprave do 20. decembra tekuće godine za narednu godinu. Često se, iz raznih razloga, događa da ovaj rok bude pomeren i da se budžet donese kasnije. U slučaju da skupština lokalne vlasti ne donese budžet u roku utvrđenom budžetskim kalendarom, vrši se privremeno finansiranje u vremenu od najduže prva tri meseca fiskalne godine. Privremeno finansiranje se vrši najviše do jedne četvrtine iznosa planiranih rashoda i izdataka u aktu o budžetu prethodne fiskalne godine. Ukoliko Skupština jedinice lokalne samouprave ne donese budžet u roku koji je utvrđen zakonom, vlada Republike Srbije može tu skupštinu raspustiti.
Parlament Republike Srbije usvojio je 20. juna 2018. godine Zakon o potvrđivanju dodatnog protokola Evropskoj povelji o lokalnoj samoupravi o pravu građana da učestvuju u poslovima lokalnih vlasti. Odredbe tog protokola i te Povelje o obaveznosti javnih rasprava prilikom pripreme odluka o budžetu (u delu planiranja investicija) odmah su ugrađene u Zakon o lokalnoj samoupravi, izmenama člana 11. ZoLS. Te odredbe biće obavezujuće već prilikom procesa usvajanja budžeta za 2019. godinu.
Ovim izmenama je, nakon uvođenja programskog budžeta iz 2015. godine, učinjen novi korak ka boljem, svrsishodnijem, transparentnijem i građanima jasnijem budžetiranju. Planiranje budžeta, koji je u formi programskog budžeta zapravo plan razvoja i rada opštine, biće od sada pitanje kojim će se baviti i na njega uticati ne samo izabrani odbornici, izvršna vlast i političke partije, već i svi građani koji to žele i imaju za to interes.
Redakcija časopisa Naše mesto
